"Associations
et développement local"
ECLAIRAGES
"Vous avez dit développement local ?"*
par
Jean-Horgues-Debat
> Jean
Horgues-Debat est directeur de l’Association régionale
des Points Publics - Espaces Ruraux Emploi Formation (EREF).
Militant associatif, il s’investit notamment au sein de
l’ARDL-PACA, Association Régionale de Développement
Local, adhérente de l’UNADEL.
L’objectif
premier de la table-ronde est l’acquisition de bases historiques
et d’un langage commun sur le thème complexe du développement
local.
Pour commencer,
il est important de cerner ce à quoi le concept fait référence,
chacun d’entre nous pouvant citer pêle-mêle
: « l’intercommunalité, la citoyenneté,
la participation, avancer, progresser, le devenir, un pays, un
territoire, la communication, la culture, le respect des différences,
l’histoire, l’emploi, le travail, le tourisme , l’agriculture,
l’animation, redynamiser les structures existantes, une
ouverture, un élargissement, des échanges, des
idées, des envies, un contre-pouvoir, du poil à
gratter, vivre et travailler au pays, l’environnement, une
plus-value, une prise de conscience, quel développement
?, quel local ?, le quartier, la commune, la ville… ».
Le jeu des
définitions...
Pour définir
et comprendre le développement local, il faut préciser
au moins cinq points :
1 – Le
local :
ce n’est pas le meilleur mot que l’on aurait du choisir.
Mais il renvoie à la notion de territoire, à la
volonté de prendre en compte ce territoire, une globalité
sur laquelle on va agir. Alors, de quel territoire parle-t’on ?
C’est aujourd’hui
très différent de ce que l’on a pu connaître
durant la période des 30 glorieuses. L’Etat-Nation
était le territoire, la France une et indivisible, les
diverses politiques uniformément appliquées sur
l’ensemble du territoire, au nom des grands principes d’égalité
des citoyens. Maintenant, on raisonne en bassin de vie, bassin
d’emploi...
2 – Sur
quoi ça porte ? Quand on parle d’emploi, de tourisme, d’environnement,…
on s’attache à la globalité du territoire.
On apporte une grande importance à des notions telles
que la transversalité, la complexité, l’interdépendance…
On a compris que couper en saucisson c’est faire des bêtises,
créer des déséquilibres. Le développement
local, c’est la volonté de décloisonner et
de réunir. Tout aussi importante est la prise de conscience
que ce n’est pas que le seul développement économique
qui compte. Le PIB n’est pas un critère de développement.
D’ailleurs, même dans les organisations internationales,
on le dit et on utilise d’autres indices intégrant
des aspects de développement social.
3 – Des
valeurs… On
met en avant la citoyenneté, la participation, la solidarité,
le refus d’un certain fatalisme, du tout économique,
de la pensée unique, du tout libéral… C’est
l’homme qui est premier, et pas l’économie.
4 – Une
dynamique... Le
développement local, ce n’est pas un état,
c’est un processus, une mise en mouvement, une dynamique
sociale.
5 – Des
méthodologies... On parle aussi de structures, d’outils…
mais toujours placés au service de l’objet, de l’action
: les contrats de plan, l’intercommunalité, les initiatives
communautaires…
L’émergence
d’un concept
Le développement
local a été inventé en réponse à
des crises : principalement les fractures territoriales
et les fractures sociales, et leurs effets désastreux
sur bon nombre de territoires et de populations.
On sait que le
marché produit spontanément la fracture territoriale,
parce que les logiques de marché sont des logiques de
concentrations. On sait aussi que l’Etat se révèle
incapable d’enrayer ces fractures. La désertification
rurale devient massive (c’est d’ailleurs le rural qui
réagit le premier). Puis apparaissent les difficultés
des banlieues, avec quelques manifestations de violences emblématiques,
comme celles des Minguettes, jouant un rôle de révélateur
du problème.
Dans l’émergence
du développement local, le volet social est prédominant.
A partir des années 1970, la montée du chômage
est très importante. Les réponses de l’Etat
ont consisté en des politiques thématiques cloisonnées,
verticales et uniformes. Rien d’autre qu’une réponse
conforme à la culture dominante d’une administration,
qu’elle soit d’Etat, de Région, de Département…
Il suffit de se reporter à un organigramme des services
d’un Conseil Régional ou d’un Conseil Général
pour le constater encore.
C’est donc
en réponse à ces incapacités et insuffisances
de l’Etat, autant que du marché, que sont nés
les mouvements se réclamant du développement local.
La plupart de leurs fondements résident dans des oppositions
aux politiques publiques, des contestations, des volontés
complémentaires, des manques, des désengagements…
Histoires
d’histoires
Pour résumer
brièvement ces histoires, on peut distinguer deux grands
mouvements historiques, l’un « ascendant »,
l’autre « descendant » :
1 – Une
histoire « ascendante »
Côté
Rural : C’est
le fameux « vivre et travailler au pays »
popularisé par les luttes du Larzac. C’est la crise
provoquée par un choix brutal, venu « d’en
haut », mal ou pas expliqué, qui cristallise
les oppositions locales, remet en cause le tout économique.
Ce mouvement
militant est né dans le local, plutôt rural. Il
a donné naissance à plusieurs mouvements associatifs,
dont l’ANDLP (Association Nationale pour le Développement
Local et les Pays), devenue depuis l’UNADEL (Union Nationale
des Acteurs et Structures de Développement Local). C’est
elle qui a lancé récemment la plate-forme inter-associative
« Territoires d’Avenir » puis,
dans le cadre de la loi Voynet de mise en place des Pays un
« Appel aux Territoires » (voir
page 2).
Côté
Banlieue : La
montée des préoccupations urbaines et le souci
de remédier aux explosions de violence, ont débouché
sur les politiques de DSQ (Développement Social des Quartiers).
Il est intéressant
de constater que, contrairement au « rural »
où s’invente le concept de « développement
local », on parle plutôt dans ce cas de
« développement social ».
Mais avec le recul, force est de constater que ce sont des histoires,
des problématiques, des démarches et des conceptions
de l’action et de la place du citoyen très similaires
qui sont à l’œuvre. Des rapprochements entre
mouvements « ruraux » et « urbains »
sont d’ailleurs en cours.
Côté
Sud :
C’est le résultat des multiples expériences
de tous ceux qui ont travaillé en Afrique et en Asie :
la décolonisation, le soutien aux pays en voie de développement…
Là aussi
on parle de développement social. On se rend compte que
les politiques de grandes infrastructures (routes, barrages…)
menées par les organisations internationales et les Etats
ne sont pas suffisantes.
Ainsi, des trois
côtés - le rural, l’urbain et les pays en voie
de développement - ont émergé en quelques
décennies des conceptions du développement s’opposant
aux visions et actions uniformes et uniformisantes des Etats.
2 – Une
histoire « descendante »
En parallèle
à ces initiatives « ascendantes »
apparaissent alors de nouvelles formes de procédures d’intervention
de l’Etat.
Cherchant à
apporter des réponses aux mêmes problèmes,
elles témoignent d’un soucis d’innovation dans
la manière publique de travailler avec le local : les
PAR (Plans d’Aménagement Ruraux), les contrats de
Pays, les SIVOM (Syndicats Intercommunaux à VOcation Multiple),
les chartes intercommunales, des dispositifs régionaux
(en Provence-Alpes-Côte-d’Azur, à l’initiative
du Conseil Régional, les PLAC - Plans Locaux d’Aménagement
Concertés).
De nombreuses
politiques sont progressivement décentralisées,
territorialisées (le RMI, l’emploi et la formation…).
De manière plus récente on peut citer la loi de
1992 qui renforce l’intercommunalité, puis la loi
Chevènement et enfin la loi Voynet de 1999, qui traduit
la reconnaissance et l’institutionnalisation des démarches
de développement local.
Tout cela est
révélateur d’une profonde évolution
: le passage d’une logique de développement rural
vers une logique de participation des citoyens.
Le point le plus
abouti est aujourd’hui la création et la mise en
place des Conseils de Développement au sein de ces nouveaux
espaces territoriaux que constituent les « Pays ».
Cette innovation, rendue possible par la loi Voynet, constitue
une avancée majeure pour la démocratie participative.
Matière
à débats
Toutes ces évolutions,
ces nouvelles manières de concevoir et faire vivre le
développement, nous interrogent. Parmi les questions à
débattre :
> Le rôle
des élus :
Les élus locaux ont de grandes difficultés à
aborder l’ensemble des compétences anciennes et nouvelles
qui déferlent sur eux. Les responsabilités - y
compris pénales - qui en découlent sont considérables.
C’est particulièrement
vrai dans les communes rurales, dotées de faibles moyens,
ne disposant pas de services techniques. Leur gestion repose
sur un quasi-bénévolat de la part des membres du
Conseil municipal. Les élus ont donc un énorme
besoin d’accompagnement et de formation, aussi bien sur
les aspects techniques, que dans la manière d’associer
les citoyens à la vie locale.
L’intercommunalité
peut s’avérer une excellente réponse en permettant
de changer d’échelle, de mutualiser les moyens. Mais,
dans le même temps, il faut veiller à éviter
qu’elle ne se traduise par une distanciation supplémentaire
entre élus et citoyens.
> Les mouvements
associatifs :
Ils en sont encore trop souvent restés aux approches thématiques,
cloisonnés. Ils sont accrochés à leurs ministères
ou services déconcentrés de l’Etat, à
leurs « tutelles » (sport, culture,
environnement, social, éducation…). Ils connaissent
mal les approches territoriales, la transversalité. De
réelles questions sur la citoyenneté, l’ouverture, le
partenariat leurs sont posées.
> Les dispositifs
institutionnels :
L’intercommunalité, les Parcs Naturels Régionaux
et Nationaux, les Pays, les divers programmes et initiatives
communautaires (Leader +, Interreg III, Equal…), les Contrats
de plan Etat-Régions (et leur déclinaison en Contrats
Montagne dans les Alpes du Sud) sont autant de procédures
lourdes, compliquées, quasiment réservées
aux seuls initiés. Quand l’information arrive enfin
aux citoyens tout est déjà généralement
bouclé entre élus et techniciens. Il n’y a
généralement dans ces dispositifs qu’une place
très réduite pour l’expression citoyenne.
> Les démarches,
les méthodologies : les diagnostics territoriaux, les démarches
de projet et autres initiatives intercommunales constituent de
nouvelles logiques. Les élus, autant que les mouvements
associatifs, ne sont pas familiarisés avec ces approches,
ces manières de travailler ensemble dans des partenariats
très divers. Quant aux pouvoirs publics, ils confondent
trop souvent objectifs et moyens.
Enfin, il est
important de noter que le temps des politiques n’est pas
le même que celui de la mobilisation et du débat
des citoyens. Il diffère également de celui de
l’Etat, de l’Europe, des programmes et appels à
projets ou du financement des actions et de la comptabilité
publique. C’est aussi cela qu’il nous faut, tous ensemble
comprendre, accepter et apprendre à manipuler.
* Ce texte
a été établi suite à une intervention
lors d'une table-ronde organisée par ADELHA, le 11 décembre
2001
